"Predsjednik Republike brine se za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti". 

Propisuje to drugi stavak 94. članka Ustava Republike Hrvatske. Upravo ova ustavna odredba poslužila je timu ustavno-pravnih stručnjaka - u sastavu Branko Smerdel (Pravni fakultet u Zagrebu), Arsen Bačić (Pravni fakultet u Splitu), Zvonimir Lauc, Mato Palić (Pravni fakultet u Osijeku) i Sanja Barić (Pravni fakultet u Rijeci) - kao osnova za tvrdnju da predsjednica Kolinda Grabar Kitarović ima pravo raspisati ponovljene parlamentarne izbore bez da prije toga ikome ponudi mandat za sastavljanje Vlade Republike Hrvatske. 

Znatno drugačije mišljenje imaju naši sugovornici, docent na katedri Ustavnog prava na zagrebačkom Pravnom fakultetu Đorđe Gardašević i profesor na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu Goran Čular. Drugi stavak 94. članka Ustava RH, upozoravaju Gardašević i Čular, izrazito je opasan utoliko što bi potencijalno mogao čak i ugroziti temelje parlamentarne demokracije u Hrvatskoj. 

"Iako smo se zadnjih dana, tijekom pregovora o sastavljanju vlasti između HDZ-a, SDP-a i MOST-a, nalazili u situaciji koja je stvarno dolazila do apsurda, raspisivanje ponovljenih izbora bez da predsjednica prije toga ikome povjeri mandat postavilo bi presedan koji u budućnosti može biti jako opasan. Nekakav predsjednik u budućnosti bi tako mogao na brzinu obaviti konzultacije, zaključiti da nitko nema dovoljan broj potpisa i raspisati nove izbore zato što mu se možda ne sviđaju izborni rezultati ili iz bilo kojeg drugog razloga", kaže Čular. 

"Što to znači da se predsjednik brine za usklađeno djelovanje državne vlasti? To je nonsens. Tome treba reći stop. Mi smo u parlamentarnoj demokraciji, ne u polupredsjedničkom sustavu. Pustite stranke neka se međusobno dogovore o sastavljanju Vlade, nije pozicija predsjednika da na taj način prekida pregovore i raspisuje nove izbore", tvrdi ustavno-pravni stručnjak Gardašević. 

Kad predsjednica smije raspisati izvanredne izbore?

Na korak od ustavne krize zapravo smo došli zbog odredbe članka 98. Ustava RH, koji propisuje da "Predsjednik Republike povjerava mandat za sastavljanje Vlade osobi koja, na temelju raspodjele zastupničkih mjesta u Hrvatskom saboru i obavljenih konzultacija, uživa povjerenje većine svih zastupnika". Tim ustavnih stručnjaka koje je Grabar Kitarović konzultirala iz ove je odredbe izvukao zaključak da predsjednica ne smije nikome povjeriti mandat dok se ne prikupe potpisi 76 zastupnika - natpolovične većine u parlamentu. 

Shodno tome, zaključili su predsjedničini ustavno-pravni konzultanti, Grabar Kitarović ima pravo presjeći čitavu priču raspisivanjem novih izbora u skladu s odredbama članka 112. Ustava RH, koji kaže: "Ako Vlada ne bude sastavljena u skladu s člankom 110. i 111. Ustava, Predsjednik Republike će imenovati privremenu nestranačku Vladu i istodobno raspisati prijevremene izbore za Hrvatski sabor". 

Smerdel, Bačić, Lauc, Palić i Barić pritom su odlučili sasvim zanemariti činjenicu da se predsjedničke ovlasti iz članka 112. aktiviraju tek, kako u Ustavu jasno i piše, ako Vlada ne bude sastavljena u skladu s člancima 110. i 111. A dva navedena članka propisuju sljedeću proceduru sastavljanja vlasti: osoba koja na Pantovčaku dobije mandat ima 30 dana da za svoju Vladu dobije povjerenje natpolovičnog broja zastupnika u Saboru. Ukoliko mandataru to ne pođe za rukom, predsjednica mu može produljiti rok za dodatnih 30 dana. Ako ni nakon isteka tog produljenog roka mandatar i njegovi željeni ministri nisu uspjeli zadobiti povjerenje Sabora, mandat za sastavljanje Vlade povjerava se drugoj osobi, koja prolazi identičnu proceduru. Tek nakon što dvojici različitih mandatara nije pošlo za rukom u parlamentu okupiti većinu potrebnu za sastavljanje Vlade, predsjednica ima pravo postaviti nestranačku Vladu i raspisati prijevremene parlamentarne izbore. 

Opasan propis kojeg iz Ustava treba izbaciti

"Smatram da bi, u situaciji blokade kakvu smo sada imali, gdje naizgled nitko ne može okupiti većinu, predsjednik tek nakon proteka razumno dugog roka i pod uvjetom da se Sabor ne konstituira, mogao raspisati izbore. Ali ako se Sabor konstituira, a Vlada ipak ne izabere, mislim da predsjednik ne bi imao tu ovlast. Smatram da treba priznati kako ta konkretna situacija u našem Ustavu nije regulirana i da zbog toga treba pratiti ono što je zapisano, a to je da predsjednik mora čekati. Dvije su moguće interpretacije situacije u kojoj predsjednik može raspisati prijevremene izbore. Prva se odnosi na članak 112. Ustava, za što u ovom slučaju nije bilo uvjeta. Druga interpretacija, koja se odnosi na drugi stavak 94. članka, je puno opasnija. Taj stavak 2, članak 94 omogućava i puno gore stvari; omogućava da predsjednik radi što god misli da je potrebno kako bi se osigurala stabilnost državne vlasti. Drago mi je da je stjecajem okolnosti to izbjegnuto, jer da nije otvorila bi se Pandorina kutija i nastala bi mogućnost da se ta odredba koristi i u daljnjim slučajevima. Uostalom i dalje nije isključeno da će se danas-sutra koristiti, ali tu odmah treba postaviti jasne granice za primjenu članka 94/2 Ustava. Jedna od njih je i ta da predsjednica Republike ne može imati nikakve ovlasti kada se radi o funkcioniranju Ustavnog suda ili izboru njegovih sudaca, a taj slučaj namjerno ističem s obzirom na krizu u kojoj se u tom smislu nalazi taj Sud. Izbor sudaca Ustavnog suda u isključivoj je nadležnosti Sabora", tumači Gardašević. Ustavni sud će se, naime, naći u blokadi ukoliko parlament do 7. svibnja ne izabere nove suce, a šanse da će oni biti imenovani vrlo su male s obzirom da se postavljaju dvotrećinskom većinom.

 Upitno konstituiranje Sabora (FOTO: Predsjednica.hr)

Gardašević zbog toga smatra da se famozni 94/2 iz Ustava mora izbaciti ili da se barem mora jasno propisati kakva su ograničenja tog propisa.

"Ovakva odredba kakva je sada u Ustavu potpuno je neprikladna i vrlo opasna", poručuje Gardašević. 

Postavlja se pitanje i što bi predsjednica ili predsjednik trebali činiti u budućnosti, ako se slična situacija ponovi. Ne čini se nimalo neizglednom ni mogućnost da zajednička vlast HDZ-a i MOST-a neće dugo potrajati, a nakon toga bi rezultati izbora ponovo mogli biti vrlo izjednačeni. Čular smatra da se rješenje problema krije u manje striktnom tumačenju 98. članka Ustava RH, te podsjeća da se neformalni institut potpisa, koji je usvojen kao norma za dokazivanje potpore većine zastupnika, u Ustavu ionako nigdje ne spominje. 

"Moj je prijedlog bio da se predsjednici da mogućnost fleksibilnijeg tumačenja. Pravnici se možda boje da bi to uvelo arbitrarnost, ali ja se ne slažem jer mislim da je Ustav dovoljno jasan. Konkretno, imamo dva propisana kriterija za odlučivanje o mandataru. Prvi je raspodjela mandata u Saboru, a drugi su obavljene konzultacije. Ako se na temelju toga procijeni da stranka s najvećim brojem mandata ima dovoljan broj potencijalnih partnera, dovoljan broj drugih stranaka koje su s njom spremne razgovarati o sastavljanju Vlade, onda nema prepreke da se mandat povjeri relativnom pobjedniku izbora. No, nisam od onih koji tvrde da bi relativnog pobjednika trebalo staviti u Ustav kao kriterij. Jer, može se dogoditi i da nijedna stranka ne želi pregovarati o Vladi s relativnim pobjednikom. Zbog toga smatram da mora postojati mala doza fleksibilnosti i ne bojim se da predsjednik može na bilo koji način biti arbitraran jer bi mu se to vratilo kao bumerang. Pogledajte što se dogodilo u Portugalu, gdje je predsjednik inzistirao na davanju mandata relativnom pobjedniku, iako je bio upozoren da s njim nitko neće pregovarati. Pa je taj mandatar za deset dana predstavio vladu koja je odmah pala. Ne može predsjednik puno napraviti, te stvari se rješavaju u parlamentu", kaže Čular.

Upitno i konstituiranje Sabora

Do dileme oko stvarnih ovlasti predsjednice nije, međutim, došlo samo zbog pitanja o raspisivanju prijevremenih izbora. Dileme postoje i oko sazivanja Sabora na konstituiranje, koje je osim Ustavom RH regulirano i Poslovnikom Hrvatskog sabora. U 98. članku Ustava stoji da "Predsjednik Republike raspisuje izbore za Hrvatski sabor i saziva ga na prvo zasjedanje". Poslovnik u svom 4. članku pak propisuje da "Sabor na prvu, konstituirajuću sjednicu saziva predsjednik Republike", što je Grabar Kitarović i napravila kada je pozvala zastupnike da se u sabornici okupe 3. prosinca. Isti članak Poslovnika propisuje i da se "Sabor konstituira izborom predsjednika Sabora na prvoj sjednici na kojoj je nazočna većina izabranih zastupnika". Što se, podsjećamo, nije dogodilo, zbog čega je Josip Leko kao privremeni predsjedatelj morao prekinuti sjednicu.

"Po meni je upitno može li se Sabor više konstituirati u ovoj situaciji, da sve bude po formalnim pravilima Ustava i Poslovnika. Mislim pritom na odredbu u Ustavu da se Sabor konstituira na prvoj sjednici na kojoj je nazočna ili prisutna većina svih zastupnika. Ta je sjednica započela 3. prosinca i ona je bila u nastavku, nije zaključena. Ali u međuvremenu je 15. prosinca, prema članku 79. Ustava, završilo čitavo drugo godišnje zasjedanje. Ako završetkom zasjedanja završava i sjednica, što bi bilo logično, imamo situaciju da je prva sjednica završena, a da Sabor nije konstituiran. Postoji tumačenje ustavnih pravnika da predsjednica bez obzira na to može ponovo sazvati sjednicu Sabora, ali to onda po mom mišljenju ne bi više bila prva, nego druga sjednica. Gledao sam ustave Austrije, Njemačke, Švedske, Španjolske, Danske... Svi oni imaju odredbu o broju dana nakon izbora unutar kojih se mora dogoditi prvo zasjedanje, ali svi oni interpretiraju da je to rok za konstituiranje parlamenta, dok se to kod nas odbija tako interpretirati", tvrdi Čular. 

Gardašević tu ipak ne vidi pretjerani problem. Štoviše, prema njegovom tumačenju problem je u citiranoj odredbi Poslovnika, koju smatra protuustavnom. 

"U Ustavu piše da predsjednik saziva Sabor na prvo zasjedanje, a u Poslovniku da predsjednik saziva Sabor na prvu, konstituirajuću sjednicu. Zasjedanje i sjednica nisu ista stvar, u zasjedanju može biti i 50 sjednica ako treba. Zbog toga smatram da je uloga predsjednice završena njenim pozivom na zasjedanje 3. prosinca, nakon toga se Sabor treba sam organizirati. Mislim da je Leko trebao svaki dan pozivati saborske zastupnike na radno mjesto, sve dok se ne konstituiraju", tumači Gardašević, a iz čega proizlazi da je Grabar Kitarović pozivom zastupnicima da se ponovo okupe u Saboru u ponedjeljak 28. prosinca zapravo - prekršila svoje ustavne ovlasti.

Lupiga.Com

Naslovna fotografija: Predsjednica.hr

Ovaj tekst nastao je uz potporu Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija u sklopu projekta "Ustavne vrednote u doba krize".